Nguyên nhân đầu tư công giải ngân chậm

Nguyên nhân vốn đầu tư công bị giải ngân chậm chủ yếu là chủ quan mang tính hệ thống và bản chất.

Từ nhiều năm nay, việc giải ngân vốn đầu tư công (ĐTC) luôn chậm, dường như nó đã trở thành căn bệnh trầm kha. Nguyên nhân từ đâu? Có nhiều nguyên nhân, trong đó có một số quy định tại Luật ĐTC hiện hành (Luật năm 2014) được cho gây nghẽn. Chẳng hạn về sự phức tạp trong quy trình thủ tục, hạn chế phân cấp phê duyệt, thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn ĐTC… đã gây khó cho quá trình giải ngân. Lợi dụng đó, một số người cho rằng Luật ĐTC là tội đồ gây chậm giải ngân vốn ĐTC.

Các điểm hạn chế của Luật ĐTC năm 2014 về cơ bản đã được khắc phục tại Luật ĐTC sửa đổi, có hiệu lực từ 1/1/2020 vừa được Quốc hội khóa XIV, Kỳ họp thứ 7 thông qua (Luật năm 2019). Tuy nhiên, nếu vội cho rằng khi Luật năm 2019 có hiệu lực câu chuyện “có tiền không tiêu được” trong ĐTC sẽ được giải tỏa là lạc quan sớm quá.

Thực chất Luật 2019 đã khắc phục được một số hạn chế của Luật 2014, tạo ra độ thông thoáng hơn góp phần thuận lợi cho việc giải ngân vốn ĐTC chứ không thể giải quyết được căn bệnh ĐTC bị giải ngân chậm. Nguyên nhân câu chuyện này có lý do khách quan nhưng chủ yếu là chủ quan, mang tính hệ thống và bản chất. Chính vì vậy, Quốc hội và Chính phủ phải có cái nhìn đa diện, vạch ra bản chất, mới có thể tìm được lời giải khắc phục căn bệnh đó.

Nhiều ý kiến kêu ca giải ngân ĐTC chậm do quá trình quyết định chủ trương ĐT, xây dựng, thẩm định và phê duyệt dự án (DA) quá phức tạp. Do đó mới có chuyện “con gà và quả trứng” đặt ra trong quy trình thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối nguồn vốn để quyết định chủ trương ĐT. Nếu tính thời gian giải ngân theo quan niệm đó thì hầu như 100% DA ĐTC đều chậm và chậm nặng.

Thực chất mốc thời gian làm cơ sở xác định giải ngân là từ khi chủ ĐT được cơ quan thẩm quyền giao kế hoạch vốn hàng năm (đối với vốn ĐT trong nước), vì tiền được giao rồi mà anh không được cầm hoặc cầm nhưng không tiêu được mới gọi là chậm. Nếu tính theo mốc đó việc giải ngân vốn ĐTC chậm do nghẽn ở khâu nào và lý do là gì?

Thứ nhất, để vốn giao theo kế hoạch hàng năm được chuyển vào tài khoản chủ đầu tư thông thường phải “chạy” gọi là chạy vốn. Điều này xảy ra hầu như phổ biến đối với DA ĐTC do địa phương quản lý, không chỉ chạy vốn mà có khi chủ ĐT phải chạy nguồn từ T.Ư. Đương nhiên, chủ ĐT không chạy mà nhà thầu phải chủ động chạy thay.

Theo một cán bộ cấp phát vốn ĐT tại Kho bạc nhà nước tỉnh (xin dấu tên), riêng việc trang trải chi phí khâu này buộc nhà thầu phải cắt xén từ 5 - 10% giá trị công trình tùy theo loại DA và mối quan hệ.

Theo vị cán bộ trên, hàng năm sau khi T.Ư giao kế hoạch vốn “một cục” cho tỉnh (các DA do tỉnh quản lý) nguồn vốn chuyển vào tài khoản của Sở Tài chính, toàn quyền lúc này là Chủ tịch tỉnh và Giám đốc Sở Tài chính. Cũng theo vị này, DA được phân vốn bao nhiêu tùy khả năng nhà thầu quan hệ với Chủ tịch tỉnh; DA được chuyển vốn vào tài khoản chủ ĐT tại Kho bạc nhà nước nhanh hay chậm tùy khả năng nhà thầu quan hệ với Giám đốc Sở Tài chính.

Việc này dẫn đến DA đáp ứng tiến độ chưa chắc có vốn hoặc đủ vốn nhưng DA chưa cần giải ngân lại thừa vốn. Nhiều chủ ĐT vì vậy kêu ca quy trình thủ tục ghi vốn vào tài khoản khó khăn, thời gian giải ngân bị kéo dài. Nguy hiểm nhất, do phải ứng chi phí “xin vốn” nên nhà thầu chỉ bằng cách giảm chi phí thi công làm giảm sút chất lượng công trình.

Thứ hai, khâu nghẽn tiếp theo với nhiều DA xảy ra trong quá trình giám sát thi công. Không ít trường hợp nhà thầu thông đồng với chủ đầu tư “lái” đơn vị tư vấn thiết kế xây dựng bản vẽ thi công theo chủ ý nhằm bớt xén chi phí nhưng đơn vị tư vấn giám sát phản ứng. Điển hình như DA giải quyết ngập do triều 10.000 tỷ đồng của TP Hồ Chí Minh đã phát sinh mâu thuẫn giữa tư vấn giám sát hợp đồng (dự án BT) và chủ đầu tư về việc thay thép Trung Quốc vào công trình buộc TP phải tạm dừng thi công nhiều tháng.

Nhiều DA có bản vẽ thiết kế thi công chưa chuẩn phải điều chỉnh nhiều lần làm cho tiến độ thi công kéo dài. Nguyên nhân phần nhiều do có chủ ý để trục lợi nhưng không loại trừ lựa chọn đơn vị thiết kế yếu kém. Thực tế tư vấn giám sát có thể “bắt lỗi” nhà thầu bất cứ lúc nào về bản vẽ thiết kế và tổ chức thi công. Cho nên để “trám lỗi”, nhà thầu phải chi thêm phí tư vấn giám sát.

Theo đại diện một nhà thầu (xin dấu tên) chuyên thầu về công trình giao thông thì chi phí này bắt buộc phải có mới tổ chức thi công và nghiệm thu công trình được, thông thường bằng mức tư vấn được hưởng theo hợp đồng. Đương nhiên chi phí ngoài luồng này nhà thầu hạch toán bằng cách cắt giảm chất lượng công trình.

Thứ ba, một khâu nghẽn trong giải ngân ĐTC là giải phóng mặt bằng thì ai cũng rõ. Không ít DA bị chậm tiến độ nhiều năm. Không những chậm mà tắc, chẳng hạn DA cầu Phước Lộc, Nhà Bè, TP Hồ Chí Minh triển khai năm 2012, sau 2 năm thi công dở dang nhà thầu phải rút lui cho đến nay do vướng giải tỏa mặt bằng.

Quá trình giải phóng mặt bằng chưa đảm bảo công khai minh bạch nên có tình trạng cùng một vị trí lô đất (giá trị lợi thế ngang nhau) nhưng các thửa đất có giá đền bù khác nhau. Đương nhiên, đất nhà quan/ nhà có mối quan hệ với chính quyền sẽ có giá đền bù cao hơn đất nhà dân thường làm cho quá trình thu hồi đất dùng dằng.

Quy trình của tổ chức đền bù là thông báo chính sách, giải thích và thuyết phục, thương lượng, thỏa thuận công khai giữa người dân và ban đền bù giải phóng mặt bằng.

Các DA đội vốn quá lớn đã làm giảm nguồn vốn trong kế hoạch ĐT trung hạn phân bổ cho các DA khác vì tổng nguồn vốn giao kế hoạch là không đổi. Nhiều DA rơi vào tình trạng giao kế hoạch vốn hàng năm nhỏ giọt, nhà thầu không đủ khả năng vay ngân hàng ứng trước nên phải thi công chắp vá nhiều năm. Việc điều chỉnh DA phát sinh nhiều do chủ ĐT có thể lách điều kiện điều chỉnh DA quy định tại Luật ĐTC hiện hành (Điều 46). Điều đáng tiếc, Luật ĐTC 2019 (Điều 43) vẫn chưa khắc phục hạn chế đó.

Thực tế một số địa phương tổ chức thu hồi đất thông qua đối thoại riêng bí mật với từng chủ hộ dân với quy trình thương lượng - đe dọa theo hướng hình sự hóa đã nhận được kết quả ngược. Do khó khăn trong thương lượng đền bù với người dân, chính quyền địa phương một số nơi đã lạm dụng đùn đẩy cho nhà thầu cùng tham gia đền bù. Chi phí này nhà thầu sẽ hạch toán bằng cách cắt giảm chất lượng công trình.

Thứ tư, nhiều DA chủ ĐT xin điều chỉnh làm cho tiến độ thực hiện kéo dài, tổng mức vốn tăng cao. Điển hình như 5 DA đường sắt đô thị TP Hồ Chí Minh và TP Hà Nội đều chưa hoàn thành, chủ ĐT đề xuất tăng mức vốn đến 81.050 tỷ đồng. Riêng DA đường sắt Bến Thành – Suối Tiên, TP Hồ Chí Minh tăng 29.937 tỷ đồng, tổng mức vốn lên gấp 2,72 lần so với mức vốn được duyệt ban đầu. Trước đó, DA Sao Khê của tỉnh Ninh Bình có mức vốn ban đầu là 72 tỷ đồng đã tăng lên 2.595 tỷ đồng, tăng gấp 36 lần.

Thứ năm, theo thông lệ quốc tế, đối với DA tài trợ bởi vốn vay ODA và vốn vay ưu đãi nước ngoài thì thời hạn giải ngân dựa theo cam kết của bên vay với nhà tài trợ khi ký kết Hiệp định tài trợ. Cho nên nhiều DA không thực hiện đúng thời hạn cam kết phải thương lượng gia hạn.

Theo ông Eric Sidwick - Giám đốc ADB tại Việt Nam, năm 2018 Việt Nam giải ngân vốn vay ODA và vốn vay ưu đãi nước ngoài chỉ đạt 11,2% mức cam kết, bằng một nửa so với tỷ lệ trung bình giai đoạn 2011 - 2014 (21,7%). Theo ông Đinh Tiến Dũng - Bộ trưởng Bộ Tài chính, tổng vốn vay ODA và vốn vay ưu đãi nước ngoài đã giải ngân từ 2016 đến tháng 5/2019 là 133.042 tỷ đồng, đạt xấp xỉ 37% tổng vốn điều chỉnh theo Nghị quyết Quốc hội. Việc giải ngân chậm ngoài các nguyên nhân như đối với DA ĐTC bằng vốn trong nước nói trên, DA ĐTC từ vốn tài trợ nước ngoài còn nổi lên 2 nguyên nhân phải khắc phục cho được:

Một là việc giao kế hoạch vốn từ cơ quan thẩm quyền thường không đúng, đủ và chậm do còn “thâm căn cố đế” trong quan niệm nguồn vốn cấp phát, ưu đãi nên tâm lý “xin – cho”.

Hai là công tác chuẩn bị đầu tư yếu, năng lực chủ ĐT không ít DA chưa đáp ứng. Chẳng hạn, DA Bệnh viện Chợ Rẫy - TP Hồ Chí Minh sau 2 năm chuẩn bị không xong thiết kế cơ sở. Một số DA bị động nguồn vốn đối ứng trang trải chi phí nên khó khăn, kéo dài việc giải phóng mặt bằng.